赤峰市人大常委会    张斌

　　人大代表是人民代表大会的主体。充分发挥代表作用，是坚持和完善人民代表大会制度，加强中国特色社会主义民主政治建设，推进人大决策民主化、科学化，建设“创新、活力、作为”人大的关键所在；也是新时代新形势下，各级人大及其常委会做好代表工作、实现强本固基所面临的重要课题。

　　人大代表作为依法选举产生的国家权力机关的组成人员，“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”。这是代表法对代表法律地位和作用的基本界定。工作实践中通常将代表作用概括为“参加决策、监督推动、桥梁纽带、模范带头”四个方面。沿着这一思路，结合工作实际，现就如何进一步提升人大代表作用发挥质效问题，予以初探和思考。

　　一、代表作用发挥应把握的几个要素

　　首先，从人大代表地位的法定性看，代表法不仅赋予了代表的法律地位，也同时规定了代表的权力和义务，并且二者是有机统一的。同时，代表法还规定了代表执行职务的内涵，即代表依照本法的规定在本级人大会议期间的工作和在闭会期间的活动，都是执行代表职务；规定了代表工作和活动的程序、方式方法和保障措施。这就说明，人大代表依法履行职责，发挥应有作用，是法定要素。不依法主动履职，不尽职尽责甚至失职失责是与法所不容的。

　　其次，从人大代表职务的政治性看，人大代表所执行的职务不是孤立的个人行为，而是一种政务活动，是一种严肃的、政治性很强的职务。就其性质来说，是参加对国家各项事务的管理，参加国家权力的行使。代表职务是人大及其常委会得以行使权力的基础，是党和国家机关与人民群众联系的桥梁和纽带。因此，代表在履职过程中，必须牢固树立政治意识，有鲜明的政治取向、政治敏锐性和鉴别力，尤其在重大原则问题上头脑清醒、立场坚定。任何不讲政治的言行都是与代表职务不相称的。

　　第三，从人大代表所肩负的使命看，人大代表是作为国家主人—人民的代表，肩负着人民的重托，代表人民行使国家权力。必须以最广大人民群众的根本利益为利益取向，从全局和整体利益出发，通过反映原选区选民或原选举单位的意见和要求，做维护人民利益和意志的使者，全心全意为人民服务。绝不能成为某些个人或集团利益的工具，更不能利用代表职务搞特权与民争利。必须保持同原选区选民或原选举单位以及人民群众的紧密联系，并自觉接受监督，对于不作为甚至是乱作为的代表，原选区选民或原选举单位有权对其提出质询或罢免。

　　第四，从人大代表职务的兼职性看，人大代表来自各条战线、各个方面，绝大多数代表是兼职的，其思想意识、法律观念、政策水平、履职能力等都是存在很大差异的。同时，代表一般不脱离原生产或工作岗位，而且代表履职是不记薪酬的。这就要求代表要不断的提升个人的综合素质，提高履职能力。要正确处理代表职务与岗位职务的关系，在二者发生冲突时，要依法优先执行代表职务。

　　第五，从人大代表的行权原则看，集体行使职权是人大及其常委会职权行使的原则，也是代表执行代表职务的准则。代表在履职中必须摆正自身的位置，掌握工作方式方法，严格将普通公民行为与代表履职行为区分开来。要特别注意“代表个人不直接处理问题”这一法律要求，努力做到依法用权、不越权，更不能滥用权力。

　　基于人大代表职务的这些性质和特征，要想使代表作用得到充分发挥，就要求代表自身要有职务的光荣感、责任感和使命感，不断提高履职的自觉性和履职能力，积极主动的执行好代表职务；就要求各级人大及其常委会做好代表履职相关的组织工作，为代表履职创造必要条件和提供必要的服务；就要求全社会都要尊重和支持人大代表，为其执行代表职务营造良好的社会环境。而在代表履职实践中，无论从法律层面还是工作层面，由于代表的兼职性和集体行权原则，人大及其常委会支持、规范和保障代表依法履行职责是最为重要的。

　　二、提高代表作用发挥实效的工作实践与创新

　　近些年来，特别是党的十八大以来，赤峰市人大常委会坚持把加强代表工作，充分发挥代表主体作用，作为全市人大工作基础性、全局性工作来抓，以“建机制、搭平台、提能力”为三大着力点，不断增强代表工作活力，为代表充分发挥作用创造条件、提供保障。

　　一是加强制度建设。从市六届人大常委会以来，市人大常委会先后制定了《赤峰市人大代表守则》、《赤峰市人大常委会关于代表建议、批评和意见处理办法》、《赤峰市人大常委会组成人员联系代表办法》和《关于自治区、赤峰市人大代表向原选举单位报告履职情况的意见》等多个代表工作制度性文件。这些制度的实施，对提高代表履职的规范化、制度化水平，提高代表履职实效发挥了重要作用。

　　二是加强阵地建设。从2014年开始，赤峰市人大常委会按照“统筹规划、点面结合、，因地制宜、注重实效”的原则和“十有”标准，在全市各苏木乡镇（街道）开展“人大代表之家”建设。市人大常委会成立了专项推进工作组，并将2015年确定为“人大代表之家建设年”、“代表工作年”。经过市县乡三级人大的协同努力，实现了全市苏木乡镇（街道）“人大代表之家”全覆盖的工作目标，并逐步向嘎查村（社区）延伸。从而打通了代表联系群众的“最后一公里”，成为代表闭会期间开展活动、发挥作用的重要阵地。

　　三是建设代表履职网络平台。本届市人大常委会，把“市人大代表履职网络平台”建设纳入重要议事日程，精心谋划设计，加大人力物力投入，确保在市人大七届三次会议期间建成并开通使用，实现了代表议案、建议网上提交、办理。各旗县区、苏木乡镇人大也通过机关网页、代表工作微信群等方式，建立了人大与代表之间、代表与选民之间的网上联络快速通道，从而大大拓展了代表作用发挥的时空，为建设“智慧人大”奠定了坚实基础。

　　四是营造主题活动新载体。近年来，全市各级人大聚焦“三大攻坚战”，以主题活动为载体，引领代表铭初心、扬正气、担使命、献大爱，让“人民至上”理念在代表履职的生动实践中得到充分的彰显和诠释。

　　针对我市在全区贫困地区和贫困人口最多、脱贫攻坚任务最重的实际，全市各级人大以“万名人大代表助力精准扶贫”为活动载体，动员全市一万余名各级人大代表，向脱贫攻坚一线持续发力。代表们结合自身岗位与优势，围绕“两不愁，三保障”目标，争做产业发展的领路人，脱贫致富的带头人，帮助贫困户摘掉穷帽子，过上好日子，助力全市如期完成了脱贫攻坚目标任务。当新冠肺炎疫情突如其来，在大疫大考面前，各级人大常委会以“倡议书”形式向代表发出动员令。全市各级人大代表挺身而出，以生命赴使命，用大爱护众生。在医疗诊治拯救生命的前沿，在农村牧区、城市社区防空一线，在抗疫物资运输的路上，处处涌动着人大代表的执着身影。在开展“我是人大代表我帮你”主题活动中，代表们围绕260多个服务项目，集中或自发的为群众办好事、实事，践行革命光荣传统，让“人民选我当代表，我当代表为人民”的誓言掷地有声。在近年来开展的“重大民生实事项目人大代表票决制”试点工作中，代表们不仅积极参与，而且逐步成为代表发挥决策和桥梁纽带作用，密切联系群众，为群众办实事的有力抓手。

　　近年来，我市各级人大围绕党委和政府的重点工作，通过组织开展代表主题活动，发挥代表作用、推动相关工作已形成常态化。如红山区人大开辟了独具特色的“人大代表红山经济论坛”，宁城县人大开展的代表服务群众“九个一”活动等等，都取得了非常好的效果。

　　五是创建代表建议办理新机制。代表提出议案、建议，是代表作用发挥的重要方式。办理好议案、建议，不仅对促进相关工作意义重大，而且事关代表的履职热情、工作积极性的有效发挥。近年来，我市在代表建议办理中推出了四项堪称为“硬核”性措施，受到代表们的广泛赞许。一是主任会议交办。在交办环节，由市人大常委会主任会议研究，确定重点建议和办理意见，向政府及有关部门行文并对接交办。二是分管副市长批办。在办理环节，市政府对代表建议建立了秘书长统筹、副秘书长分头负责、分管副市长批办的办理机制。三是主任会议成员督办重点建议。在督办环节，由常委会主任会议成员牵头负责，各专委会具体落实，对重点建议分头督办。四是回头跟踪督办。常委会代表工作机构对代表建议办理情况建立了台账，对届内未办成的B类建议或办理效果不佳的重点建议，进行回头看和跟踪督办。这些机制和措施的实施，有效保证了代表建议办理的高进度和高质量。从近几年代表通过大会提交的议案和建议看，无论在数量上还是在质量上都有明显的提高，上届市人大五次大会都没形成代表议案，本届市人大四次会议有两件代表议案被列为常委会议题。

　　三、进一步提升代表作用发挥质效的几点建议

　　当前，随着第二个百年奋斗目标新征程的开启，人大工作和人大代表肩负着新使命新任务。习近平总书记在庆祝建党100周年大会讲话中强调“发展全过程人民民主”，为新时代发展社会主义民主政治指明了方向、提供了根本遵循。全过程民主必须有完备的制度体系、法律体系支撑，也离不开工作机制的不断完善与创新。让人大代表在全过程民主中充分发挥作用，更是题中应有之义。从目前我市代表工作实际看，应该从以下几个方面着力。

　　一是建立代表学习培训的多样化、常态化机制。代表作用发挥的好不好，关键取决于代表的自身素质，组织代表学习培训是提升素质的重要手段。但目前情况看，尽管我们每年都组织代表培训，还会经常听到让代表多参加培训的要求。这就从侧面说明，目前的代表培训让代表感觉不够解渴，存在着培训形式单一、学习资源不足等问题，满足不了代表多样化、个性化的学习需求。解决这一问题，从现实考虑建议从如下两方面入手。

　　首先，要在现有代表建议网上提交办理的基础上，进一步拓展“市人大代表履职网络平台”系统功能。建立代表学习培训“云课堂”。设计制作具有人大特色的专题课件，如“人大制度、法律法规、代表履职知识、常委会工作动态、代表风采”等，并逐步实现个性化信息订阅、推送和信息发布、反馈等功能。使代表的学习做到线下培训与线上学习相结合，互为补充，相得益彰。

　　其次，建立“人大代表培训基地”。目前，全市的代表培训基本都是随机随地举办，其方式基本以专题讲座为主。缺乏一个集课堂教学、现场体验教学于一体的培训基地。今年6月初，市人大常委会在“敖汉干部学院”举办了一期市人大代表培训班，在专题讲座的同时，进行了以“生态建设”为主题的现场教学，获得代表的赞誉。鉴之于此，建议将其打造为我市具有本土特色的“人大代表培训基地”，组建师资队伍，充实突出人大特色的现场教学内容，为代表培训提供服务。

　　二是强化代表履职保障机制。人大代表中绝大多数是兼职的，代表无论是参加会议还是开展活动，都离不开所在单位特别是人大机关为他们提供必要的服务和帮助。代表履职在时间方面、经费方面、权益方面等，都应给予保障。为此，代表法就“代表执行职务的保障”设专章做了十四条规定。其中，对县级以上各级人大常委会的办事机构和工作机构为代表执行职务提供服务保障，做出了明确规定。从现实情况看，由于代表工作面广量大、任务重，人员不足、服务不周问题，还是不同程度存在的。建议各级人大及常委会在人员力量调配上应当给予适当倾斜。目前我市有的旗县区通过增加事业编制，解决“一人一委”问题，很值得借鉴。

　　三是建立代表履职激励机制。代表履职积极性的高低，决定其发挥作用的效果。由于代表履职是不记薪酬的，自身的履职意愿、责任意识固然重要，但如何调动其主观能动性也是非常重要的。为此，通过建立切合实际、行之有效的代表履职激励机制，在代表中营造“创先争优”的良好氛围就显得十分必要。这方面工作，从市到旗县区及苏木乡镇都有一定的基础，如前几年开展的全市“优秀人大代表之家”、“优秀人大主席”评选，有的旗县区开展的“优秀人大代表”、“优秀代表建议”评选表彰等，效果都很好。建议在此基础上，从市八届人大开始，开展全市“优秀人大代表”、“优秀代表议案、建议”评选活动。同时，进一步加大代表履职典型宣传力度，为代表作用发挥创造良好的舆论环境。

　　四是建立代表履职监督机制。人大代表既是监督主体，又是监督对象。代表接受人民的监督，是我国社会主义选举制度的一项重要原则，也是与资本主义选举制度的重要区别。按照代表法的规定，监督代表的主体分别是选出代表的原选区选民或原选举单位，监督的方式有：听取群众的意见、回答询问、报告履职情况、暂停代表职务、罢免等多种方式。从实践来看，虽然法律对代表监督有明确规定，但由于选民或选举单位对受监督的代表履职情况缺乏全面系统的了解，仅凭代表自身报告的情况去考量，很难对代表是否合格做出评判。目前，各基层人大通过建立“代表履职档案”，开展“代表述职评议”、“代表履职积分制管理”等办法，也只能作为对代表履职评价的参考，很难形成刚性监督手段。其主要原因有两个方面：一是监督主体对代表履职知情度不高，二是缺乏代表履职绩效考核评价机制，而且后者更为重要。只有对代表履职绩效形成客观公正的评价标准，才能更精准更正确的发挥“约谈、函询、问责、罢免”等相对刚性或严厉的监督作用。因此，建立代表履职绩效考核评价制度，是至关重要的。需要特别强调的是，对代表履职的监督，目的是让代表更加主动、更加规范、更富成效的履行代表职责、发挥代表作用，是寓支持于监督之中，是更高层次的支持。

　　总之，在新时代新形势下，只有在巩固原有工作成果的基础上，通过进一步创新工作机制，提升服务水平，才能为人大代表充分发挥代表作用，创造良好的环境和条件，提供坚实的保障。