赤峰市人大常委会调研组

2015年8月12日

　　根据市人大常委会2015年的工作安排，市六届人大常委会第十九次会议将听取和审议市人民政府关于扶贫开发工作情况的报告，为全面了解和掌握我市扶贫工作的开展情况，为常委会组成人员提供审议市政府专题报告的详实参考材料，市人大常委会成立以宁国涛副主任为组长的调研组，对全市扶贫工作开展情况进行了调研,7月1日至11日深入阿鲁科尔沁旗、翁牛特旗、喀喇沁旗、敖汉旗、林西县5个旗县区19个苏木乡镇、25个嘎查村及部分贫困户家中进行了实地调研，邀请了10位市人大代表参加了此次调研活动，通过听取汇报、召开座谈会、实地考察扶贫项目、走访贫困农牧户等方式，了解我市扶贫开发工作所取得的成绩、经验和存在的问题，听取了当地人大代表和干部群众对进一步做好扶贫开发工作的意见和建议。现将调研情况报告如下：

　　一、全市扶贫开发工作的基本情况

　　我市是国家和自治区重点贫困地区之一，全市12个旗县区中有8个国家扶贫开发工作重点县，2个自治区扶贫开发工作重点旗县。2014年，全市贫困人口数量为37.5万人，贫困人口数量仍然是全区最多的盟市。“十二五”以来，市委、市政府高度重视扶贫开发工作，我市的扶贫工作取得了很大成效。截止到2014年底，全市累计投入各类扶贫资金60.7亿元，其中财政扶贫资金12.2亿元，信贷扶贫资金22.8亿元，整合部门资金20.3亿元，社会扶贫资金5.5亿元，直接扶持贫困人口46.4万人，其中39.4万人稳定解决了温饱问题。

　　（一）立足精准扶贫，确保政策资金精准到户。一是精准识别。通过有效、合规的程序，把贫困居民准确识别出来。2014年全市利用近半年的时间，严格履行民主评议、乡镇审核、旗县级复审、公告公示等程序，对贫困人口和贫困村进行调查核实确认。如林西县统部镇制定“统部镇每户人均纯收入登记表”,在本村从低到高排序，选定贫困人口名单，建档立卡。二是精准管理。对识别出的贫困户进行调查、登记、信息采集录入，纳入全国扶贫开发管理信息平台，进行动态综合管理，确保贫困信息得到真实反映。三是精准施策。通过进村入户，深入分析致贫原因，按照“宜农则农、宜牧则牧、宜商则商、宜游则游”的原则，因户施策，逐户落实帮扶举措，保证扶贫措施见成效。四是精准使用项目资金。根据贫困村四年扶贫规划和年度实施计划，认真组织实施“三到村三到户”、金融扶贫、彩票公益金、雨露计划及互助资金试点等项目。积极整合水利、交通、农业、林业等方面资金项目，进行重点投放，向贫困村、贫困户倾斜，确保扶持直接有效。五是精准落实帮扶人员。并明确职责分工、帮扶项目、考核办法和问责制度等，做到不脱贫不脱钩，确保帮扶措施落实到户、到人。如翁牛特旗在实行旗级领导包乡、机关单位包村的基础上，组建111支包村工作队驻村蹲点开展扶贫工作，并组织全旗12400多名干部职工，与全旗2万多户扶贫对象结成帮扶对子，一包到底，不脱贫不脱钩。此外，引导中粮、恒都、蒙都等29家龙头企业，与贫困嘎查村结成帮扶对子，通过到贫困嘎查村投资兴业、招工就业、捐资助贫、技能培训等多种形式，履行社会责任，参与扶贫开发。

　　(二)立足金融扶贫，打造特色优势产业。结合贫困地区实际，各地规划了不同的主导产业示范区，为贫困户确立了增收致富产业，保障了长期、稳定的经济收入。通过实施金融扶贫和“杠杆式”扶贫贷款项目，为贫困户解决产业发展所需资金。自项目实施以来，自治区先后下拨到我市风险保证金3亿元，截至上半年，我市在10个重点旗县区投放贷款总额达27.1亿元，其中：农牧户贷款25.09亿元，企业和合作社贷款1.98亿元。贷款余额17.303亿。主要用于肉羊、肉牛、生猪、设施农业、食用菌、经济林等种养产业，已覆盖项目户8656户，26029人，其中建档立卡贫困户3754户，贫困人口11530人，组建了联保小组2477个。全市转贷4.14亿元，覆盖9720个农牧户、28018人，其中贫困户4091户，贫困人口13039人。各旗县区通过信贷扶持，部分特色项目成为了当地农民的支柱产业，示范作用凸显，成为拉动一方经济的“火车头”。

　　（三）积极探索，创新扶贫模式。在扶.工作中，各地不断创新完善扶贫机制，探索实行了“先建后补”、“三链互助”“一主四拖”、“订单扶贫”“合作托养”等扶贫模式，深入推进精准扶贫。自治区也将翁旗的“先建后补”模式在全区进行了推广，积极采取“2联1”、“3联2”的工作方法，即2户贫困户联1户非贫困户或3户贫困户联2户非贫困户，结成联保小组进行互相担保，通过穷联富、富带穷、大户带小户的帮扶链条，不但解决了贫困户贷款难、贷款额度小、种养技术落后等问题，也有力助推了产业发展。从2013年到目前为止，全市共移民搬迁2万人。

　　（四）围绕“三到村三到户”项目发展主导产业。各村根据本村实际和贫困人口意愿，确立产业项目。今年全市“三到村三到户”项目资金2.422亿元（35万元/村）已经下拨到旗县区财政，各旗县区已全部完成项目审批备案。截至5月底，已经开工启动项目590个。由于所选项目贴近实际，效益明显。如阿旗天山口镇黄羊洼村以“三到村三到户”项目资金为主，整合多方资金建设节水灌溉大型喷灌项目区2200亩，实施膜下滴灌2800亩，使水浇地面积达到5795亩，仅种植一项全村人均纯收入就提高500元，为稳定脱贫奠定坚实基础。喀喇沁旗把“三到村三到户”项目资金存入银行，发挥“杠杆”作用，为贫困户解决产业发展所需资金。自项目实施以来，累计发放各项扶贫贷款3亿元，有效支持了各项产业发展。

　　（五）社会扶贫工作有序开展。各旗县区不断发挥中央和国家机关定点扶贫、北京对口帮扶贫、自治区领导联系贫困旗县工作优势，积极组织协调社会各界参与扶贫开发，争取项目建设。国家安全部在敖汉旗四德堂村等5个村投入资金530万元，推进肉驴、肉羊改良、杂粮种植等产业发展。北京海淀区投入援助资金900万元，援建北虫草、肉羊养殖及镇区道路的修筑。阿旗自治区省级联系领导协调、落实帮扶项目7个，到位资金2756万元。翁牛特旗省级联系领导多方协调，在引进项目方面成效显著，仅中粮生猪养殖项目规划总投资25亿元。项目达产后，年可实现产值40亿元，安置就业3000人。

　　（六）大力开展专项扶贫,夯实了农牧民脱贫致富的基础。“十二五”以来，自治区投入我市财政扶贫项目资金12.2亿元，208个村实施了“整村推进”项目，10个旗县区实施了连片开发扶贫项目, 9个旗县区实施了移民扩镇扶贫项目, 692个贫困嘎查村实施了“三到村三到户”扶贫项目, 505个嘎查村实施了“金融扶贫富民工程”项目。此外，全市实施了“雨露计划”、互助资金、产业化扶贫、革命老区建设、彩票公益金、小额贷款、扶贫贴息等项目，扶贫项目主要内容是农牧业基础设施建设和生产发展。几年来，我市专项扶贫共扶持农牧户30多万户，其中贫困户16.5万户，有14万贫困户脱贫。

　　（七）大力开展产业化扶贫，促进了贫困户增产增收。一是通过产业化扶贫龙头企业采取“公司+基地+农户”的形式，大力扶持贫困户发展产业。内蒙古大鸟鹅业有限责任公司利用“产业贷”2068万元为养殖户提供反担保，全年每户养鹅1万羽。该公司以最低保护价回收，养鹅贫困户全年养鹅收入5万元。二是依托产业扶贫项目建设，扶持贫困户增收。2011年以来，已累计实现39.35万人稳定脱贫，今年计划脱贫14万人。三是扶持扶贫龙头企业，鼓励其带动贫困户增收。我市通过贴息贷款、连片开发扶贫项目、金融扶贫富民工程项目等对企业的扶持和生产基地建设，辐射千家万户农民脱贫致富的龙头企业。几年来，我市共评定产业化扶贫龙头企业143家，其中：国家级的6家，自治区级57家，市级80家。2009年-2013年，我市陆续在10个旗县区实施了连片开发扶贫项目，总投入达10.1514亿元，打配人畜饮水井13眼，建设蓄水池17个，完成滴灌32820亩，建设日光温室200亩，建大棚300亩，建食用菌棚875亩，发展露地蔬菜8000亩，完成土地整理48040亩，建设圈舍340572平方米，种植紫花苜蓿20000亩，草场围封35041亩，建牧草基地15500亩，贮草房10000平方米，种植药村56800亩。

　　二、存在的主要问题

　　（一）脱贫减贫压力大。虽然我市贫困人口逐年减少，贫困面大、贫困程度深，通过多年来的扶贫开发，容易脱贫的人口已基本脱贫，剩下的贫困人口基本上是难啃的“硬骨头”，2014年底全市尚有贫困人口37.5万人，占全区的近1/3。国家到2020年、自治区到2017年、翁牛特旗到2016年要率先实现现有贫困人口的脱贫问题，实现“两不愁、三保障”，人均收入6000元的目标，平均每年必须解决近13万贫困人口的稳定脱贫问题。如期实现脱贫目标的时间紧、任务重、难度大，应引起高度重视。

　　（二）基础设施建设薄弱，生产生活条件较差。我市大部分贫困地区自然生态条件差，生存环境脆弱，生产生活条件基础薄弱。由于地方政府财政压力大，多年来对贫困地区的基础设施建设投入历史欠账较多，一些地区水、电、路、通讯等基础建设，特别打造产业所需要农牧基础设施配套滞后。在软件方面投入也是不足，特别是在人才培养、项目扶持、产业打造、技术保障、市场信息、风险防御等应由政府投入的方面还比较欠缺。因生存环境致贫型、自然灾害致贫型、市场风险致贫型、因病因教致贫型等，相互交织，一些居住偏远地区很难走出“脱贫、返贫、再脱贫、又返贫”的怪圈。

　　（三）“三到村三到户”项目覆盖面小，扶贫资金分配不均衡。除自治区扶贫攻坚“三到村三到户”项目嘎查村外，还有12.6万贫困人口分布在非“三到村三到户”项目嘎查村中，这部分贫困群众稳定脱贫是我市扶贫攻坚工作的难点。同时，“三到村三到户”项目资金以嘎查村为单位，对于人口较少的贫困嘎查村实现脱贫将起到关键作用，对于人口较多的贫困嘎查村仍是杯水车薪。同时，由于“三到村三到户”项目资金分四年注入，影响了项目的顺利实施，也加大了各级干部的工作难度和工作量。

　　（四）扶贫龙头企业、专业合作社和种养殖大户获得扶贫政策支持难以落实，辐射带动作用没有得到充分发挥。在当前种植业养殖业产品持续价格低位徘徊、扶贫主导产业选择困难的情况下，我市现有的扶贫龙头企业、农牧民专业合作社和众多的种养殖大户，对全市农牧业生产、特别是对贫困嘎查村发展扶贫主导产业示范引领作用十分突出，而且都急需获得金融扶贫政策支持。但由于银行部门的准入限制，这些扶贫龙头企业、专业合作社和种养殖大户由于不具备房产抵押条件而被拒之门外。

　　（五）部分贫困村自我发展意识和能力不强，资金支持不及时。一些干旱丘陵地区，广种薄收、靠天吃饭依然是主要的生产方式，这些嘎查村的科学种植、科学养殖水平都很低，目前银行发放贷款比较缓慢，有三分之一贫困户得不到贷款。因此项目和产业确定比较单一、缺少多样性，抵抗自然灾害和市场影响风险能力较差。

　　（六）基层扶贫工作机构、工作人员配置不齐。全市由于历史和近两年机构编制控制的原因，各苏木乡镇都没有设置专门的扶贫工作机构，也没有配备专职的扶贫助理，更没有专项的工作经费，面对当前每年都要有10亿元左右的资金管理，对于嘎查村基本实现扶贫开发项目全覆盖工作开展不利。

　　三、几点意见和建议

　　（一）要注重生态和基础设施建设。扶贫工作是一项长期性、复杂性的系统工程，要把加强生态修复，以贫困地区水利建设、草牧场建设和新型农牧业示范嘎查村建设为重点，切实加快贫困地区的基础设施建设和生态建设步伐，尽快改变贫困地区生产生活条件和生态环境。要注重生态效益和经济效益的有机结合，千方百计的增加农牧民收入。要打好革命老区牌，充分发挥革命老区的政治资源优势，争取国家从政策和资金层面加大对革命老区发展的扶持力度。

　　（二）要注重扶贫项目的选择和落地。要因地制宜夯实产业支撑，政府制定详细脱贫规划，发挥贫困地区龙头企业、特色产业、自然旅游、农家乐、非物质文化遗产等比较优势，特别是农民专业合作社的作用，带领并调动贫困户创业兴业的积极性，克服等、靠、要的传统思想，增强自身“造血”功能，要坚持在政策上倾斜，工作上支持，财力上投入，打造一批真正能带动贫困地区农民就业增收的好项目。

　　（三）要注重扶贫资金的管理和使用。扶贫开发涉及的部门较多，相关部门都有相应的资金投入，要抓好各方面资金的整合和统筹使用，努力实现扶贫资金效益最大化,按照

　　“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则，以旗县为单位进行资源整合，政策叠加，会起到事半功倍的效果。农业银行要创新投放贷款方式，加大投放贷款力度，降低贷款门槛，尽快将“强农贷、富农贷”发放到位，要拓宽发放贷款的发放渠道，对龙头企业、农民专业合作社的扶持力度。要严格监督管理，审计和监察部门要加强对扶贫资金管理使用的跟踪监督，坚决杜绝截留、挤占、挪用扶贫资金，确保各类资金真正落实到位。

　　（四）要注重扶贫力量的统筹和加强。各级政府要加的对扶贫工作的领导力度，按照国家和自治区扶贫工作的新要求，认真总结新时期扶贫开发工作经验，针对当前扶贫工作的实际，以问题为导向，认真解决存在的一些问题，在精准扶贫上下功夫，把全市的扶贫工作抓实抓细抓出成效。要着力推进和发展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大扶贫格局，凝聚社会扶贫合力。要继续坚持市旗县区领导包点扶贫，帮助解决重点贫困村的实际困难。要切实做好定点对口帮扶工作，深入开展光彩事业、希望工程、企业联村、巾帼扶贫等社会扶贫活动，新闻部门要加大先进事迹宣传。各级党委、政府要对扶贫攻坚中涌现出的先进典型给予表彰奖励，形成全社会齐心协力抓扶贫的良好氛围。

　　(五）要注重扶贫工作队伍建设。要重视扶贫干部队伍建设，适当增加扶贫部门的人员编制，充实扶贫部门工作人员队伍。要重点解决好乡镇苏木扶贫干部严重不足的问题，要选派政治素质高、组织协调能力好、群众服务意识强的年轻干部充实到扶贫干部队伍中，确保精准扶贫政策和项目真正落到实处。